背景：为贯彻落实《中华人民共和国会计法》和中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强财会监督工作的意见》的有关要求，规范行政事业单位内部控制评价工作，促进内部控制的持续改进，不断提升内部控制有效性，财政部会计司根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号，以下简称《规范》）等有关文件规定研究起草了《行政事业单位内部控制评价办法（征求意见稿）》（财办会〔2024〕25号，以下简称《办法》），并于2024年7月26日起向各级单位征求意见。

2024年6月28日第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过关于修改《中华人民共和国会计法》的决定，首次将内部控制写入会计法，明确提出“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度，并纳入本单位内部控制制度”，为各单位开展内部控制评价工作提供了坚实的法律保障。本次制定出台《办法》是贯彻落实新会计法和加强财会监督的客观要求，同时也是通过“以评促建”方式，推动各单位进一步加强内部控制建设的重要举措。

变化：《办法》征求意见稿共6章33条。主要框架和内容包括：总则、单位内部控制自我评价、部门内部控制评价、财政部门内部控制评价监督检查、评价结果应用和附则。为配合《办法》的有效实施，《办法》还有5个附件，包括行政事业单位内部控制自我评价指标体系、单位内部年度内部控制自我评价报告（参考格式）、年度内部控制自我评价复核意见书、部门内部控制评价指标体系、部门内部控制评价报告（参考格式）。

从外部政策要求和内部管理需求上来看，在当前法规更新、反腐倡廉的监管大环境下，内部控制是防范腐败的重要制度工具。然而，一些单位的内部控制报告制度仍流于形式。为了真正发挥内部控制评价机制的作用，各单位需通过“以评促建”的方式，进一步改善内部治理环境，这已成为新时代的责任和要求。

■ 基于《规范》的总体要求进行细化

《办法》将《规范》《指导意见》《管理制度》中提及的“内部控制自我评价”“内部控制报告”等内容进行了体系整合，从行文方式上按照开展内部控制评价的主体和层级分别展开，即按照“单位自评——主管部门汇总复核——财政部门监督检查”的逻辑明确和细化了各主体的流程与职责，及对应内部控制（自我）评价编制与上报的时间要求。从实操的视角来看，《办法》中相关内容的表述方式更清晰且利于各单位理解。

• 关于内部控制（自我）评价主体

各单位应当指定内部审计部门或专门机构（以下简称内部控制评价部门）负责组织实施本单位内部控制自我评价工作。单位内部控制评价部门（岗位）应当与内部控制建设牵头部门（岗位）相互分离。

单位根据需要可以委托第三方机构协助实施内部控制评价。为单位提供内部控制建设服务的第三方机构，不得同时为同一单位提供内部控制评价服务（新增内容）。

• 内部控制报告组织、编制与上报的要求

单位应按照同级政府财政部门和上级主管部门要求，在报送行政事业单位内部控制报告时，报送经单位负责人签字并加盖单位公章的内部控制自我评价报告、内部控制自我评价指标体系得分情况等相关材料。单位应当以12月31日作为年度内部控制自我评价报告的基准日，并于基准日后3个月内完成内部控制评价工作。

各主管部门根据平时本部门管理与监督中掌握的情况和所属单位内部控制自我评价底稿及自评得分情况，结合行政事业单位内部控制报告审核工作安排，分级组织实施对所属单位内部控制自我评价得分的复核工作。经各级主管部门复核调整后的得分，为单位内部控制评价最终得分。

各级政府财政部门负责组织实施同级政府各部门内部控制评价监督检查工作。各级政府财政部门应当在获取各部门内部控制评价结果和相关材料的基础上，对各部门内部控制评价整体情况开展监督检查。各级政府财政部门应当结合行政事业单位内部控制报告审核工作安排，每年抽取一定比例的同级政府部门，对其内部控制评价工作开展监督检查，对于新设立的部门应当及时纳入监督检查范围。

• 内部控制报告及评价结果应用

针对内部控制评价中反映的突出问题和薄弱环节，各单位应当认真查找问题原因，及时制定整改措施，进一步完善单位内部控制体系。各级政府财政部门、各部门应当跟踪有关单位的整改情况，督促其按要求完成整改工作。

各单位、各部门应当切实加强内部控制评价结果的分析应用，将评价结果作为完善内部管理制度、预算安排、绩效管理、财会监督的依据，作为监督问责、领导干部选拔任用的参考。

■ 明确了内部审计作为内部控制（自我）评价的责任主体

《办法》中对于内部控制（自我）评价主体的明确，这解决了实务中“谁来做、怎么做”的现实困境。《办法》第九条明确提出了“各单位应当指定内部审计部门或专门机构负责组织实施本单位内部控制自我评价工作。单位内部控制评价部门（岗位）应当与内部控制建设牵头部门（岗位）相互分离。单位根据需要可以委托第三方机构协助实施内部控制评价。为单位提供内部控制建设服务的第三方机构，不得同时为同一单位提供内部控制评价服务”的规定。

■ 针对单位自我评价与主管部门评价分别制定了指标体系

《办法》还附有5个附件，包括行政事业单位内部控制自我评价指标体系、单位年度内部控制自我评价报告（参考格式）、年度内部控制自我评价复核意见书、部门内部控制评价指标体系、部门内部控制评价报告（参考格式）。其中，单位年度内部控制自我评价报告（参考格式）、年度内部控制自我评价复核意见书，以及部门内部控制评价报告（参考格式）可以说是基于原内部控制报告的进一步优化。但行政事业单位内部控制自我评价指标体系和部门内部控制评价指标体系，这两套指标体系则是为后续落地执行提供了标准，以及为后续内部控制建设提供了规范。

对应这两套指标体系，在具体操作层面，可以看到，无论是行政事业单位，还是主管部门，均需要结合实际情况，对相应的指标内容进行完善。例如，针对具有科研业务的行政事业单位，除执行其他六大业务模块（预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同）的指标外，还应针对科研业务内部控制的建立与实施情况指标进行补充。

挑战：各行政事业单位在内控评价具体工作中可能面临资源匮乏、制度不完善、意识不足、沟通障碍等阻力和挑战，导致未能高效、客观地在监管规定的报送时间内完成全面内控评价工作。

整体而言，《办法》涉及到的框架结构、基本要求、评价主体、评价内容、评价方法、评价流程以及指标体系设置都给行政事业单位推行这项工作带来了不同程度的新挑战，包括：

■ 内控评价资源有限

单位可能缺乏专门的内部控制评价人员，现有员工可能没有足够的时间或专业知识来执行复杂的评价任务，导致数据收集、整合和分析效率低下，影响评价的准确性和及时性。

■ 内控评价制度不完善

单位可能缺乏统一、详细的评价标准和指标体系，使得评价工作缺乏明确的方向，难以衡量内部控制的实际效果。内部控制流程未得到系统化梳理，责任分配不明确，导致执行过程中易产生混乱和遗漏。

■ 内控评价意识缺乏

随着有关行政事业单位内部控制制度及文件的出台，当前多数单位纷纷构建了科学的内部控制制度，但由于管理层、工作人员等对内控管理及评价的认识不充分，未意识到内控评价重要性，相应的单位内部控制评价制度缺乏完善性，内控评价组织机构存在空缺，人员配备不足，未明确规范内部评价主体、评价内容等，内部控制评价工作流于形式。

应对：各行政事业单位内控评价工作应尽早结合单位内部控制建立与实施实际情况，制定具体的内部控制评价工作方案，明确相关机构或岗位的职责权限，按照规定的程序、方法和要求，有序开展内部控制评价工作。我们的咨询专家可以协助单位围绕监管合规要求和内部管理诉求开展相关工作。

总体看来，各行政事业单位对内部控制工作重视程度逐年提高，内部控制建设与实施工作也取得了一定程度的成效，但部分单位尚未开展内部控制评价工作，部分开展内部控制评价工作的单位也存在评价标准不统一、评价结论不客观不准确等问题，没有形成有效的内部控制工作管理闭环。

中汇审计咨询专家将结合单位实际职能职责及业务特点，依照《行政事业单位内部控制评价办法》的指引及规范，综合运用询问访谈、调查问卷、专题讨论、穿行测试、实地查验、抽样和比较分析等方法，充分收集有效证据，对单位整体层面内控、业务层面内控的建立及实施情况进行客观评价。同时，我们将整合历史各项监督检查工作成果，通过运行内部控制体系推动问题整改落地；落实内控执行责任制，细化权限清单，提高权力运行机制透明度；强化预算执行及绩效运行监控机制。

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中汇审计咨询团队拥有丰富的风险管理、内控建设咨询和内控审计服务经验。我们提供全生命周期内控“教练”与“陪伴”服务，协助不同行业、不同生命周期的企事业单位提升管治水平，规避风险并改善效率，从而帮助企事业单位在关键业务环节中建立并优化内控系统，并出具专业的内部控制评价报告，适应内控系统内部控制规范化的强监管时代。

作者：中汇会计师事务所合伙人 殷文文 / 合伙人  杨光燕/ 总监  丁柏翔

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