一、企业案例

M企业位于建制镇所辖行政村（非镇政府所在地），几年间，从主管税务机关到稽查局，就企业是否需要缴纳房土两税，与企业进行了多轮观点交锋。

二、税企交锋

（一）第一轮交锋——建制镇与工矿区的界定

1、税务机关观点

   依据《C县人民政府关于同意D镇总体规划的批复》，企业位于总体规划布局中的“南部生态工业组团”，属于工业园区，应该按照工矿区征收房土两税。

2、企业观点

①企业属于建制镇范围，而非工矿区

根据《财政部 国家税务总局关于城镇土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定》〔1988〕国税地字015号“建制镇是指经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的建制镇。工矿区是指工商业比较发达，人口比较集中，符合国务院规定的建制镇标准，但尚未设立镇建制的大中型工矿企业所在地。工矿区须经省、自治区、直辖市人民政府批准。”的相关规定，工矿区是指“尚未设立镇建制的大中型工矿企业所在地”，企业所在地行政区划属于经省政府批准的建制镇，不存在尚未设立镇建制的情况。

②工矿区房土两税的开征须经省、自治区、直辖市人民政府批准

根据《关于房产税若干具体问题的解释和暂行法规》财税地字[1986]8号“开征房产税的工矿区须经省、自治区、直辖市人民政府批准。”的相关规定，即便企业位于工矿区，也需经过省政府批准，但税务机关并未出示省政府批复文件。

（二）第二轮交锋——征税范围与镇区规划范围的界定

1、税务机关观点

   根据省税务局审核，省政府批复的《B市人民政府办公室关于调整各县城镇土地使用税地段等级税额标准的通知》的文件显示，企业所在镇的土地使用税征收范围的规定为“各建制镇镇政府在征税范围内所有用地”。

①企业属于属于该镇总体规划布局中的“南部生态工业组团”，属于镇区规划范围内用地，属于征税范围。

②参照该省其他市州征税范围的规定，“建制镇的征税范围都为镇政府镇区规划范围内”。

2、企业观点

①镇政府在征税范围内所有用地应为“镇政府所在地”，不等同于“镇政府镇规划范围内用地”

根据〔1988〕国税地字015号“建制镇的征税范围为镇人民政府所在地。”及财税地字[1986]008号 “建制镇的征税范围为镇人民政府所在地。不包括所辖的行政村。”的规定，我们认为《B市人民政府办公室关于调整各县城镇土地使用税地段等级税额标准的通知》中规定的C县“各建制镇镇政府在征税范围内所有用地”应该为“镇人民政府所在地（镇政府办公场所所在的行政村）的用地”，不包含建制镇所辖的其他行政村的范围。企业所在行政村并非镇政府所在地，不属于征税范围。

②参照该省其他市州征税范围的规定，“建制镇的征税范围并不都为镇政府镇区规划范围内”

即使参照其他市州，建制镇的征税范围也有“镇政府所在地”。不能因为大多数市州建制镇的征税范围为“规划范围内”用地，就自行对“征税范围”进行扩大解释。

《B市人民政府办公室关于调整各县城镇土地使用税地段等级税额标准的通知》是经省人民政府批准的辖区内土地使用税征收文件，应该严格按照文件规定的范围和税额标准征收，不存在参照其他市州规定的建制镇征税范围执行。

③重新定义征税范围需履行审批程序

C县税务局在文件中描述为“从房产税和土地使用税开征以来，A省财政厅和A省地方税务局都联合发文只明确了城镇土地使用税地段等级税额标准，各市州依据相关联合文件明确了建制镇土地使用税的具体征税范围和地段等级税额标准，从来没有发文件明确建制镇房产税的具体征税范围。各市州细化明确建制镇的征税范围均为镇人民政府镇区规划区范围内。”

省层面虽然只发文明确地段等级税额标准，但征税范围的确定是需要各市先将“征税范围和等级税额”上报给省财政、省税局审核，省政府批准，然后再由各市发文到各区县执行，并不是各市州可以在审核批准后再自行明确征税范围。

如果需要将已经审核执行后的征税范围“镇政府在征税范围内所有用地”调整为“镇政府镇区规划范围内用地”，属于重新界定征税范围。根据《A省城镇土地使用税实施办法》“第五条　市、县人民政府在前条所列税额幅度和本办法附表所列的等级税额标准内，根据当地市政建设和经济发展状况，确定所辖地区具体征收范围和具体地段适用等级税额标准，经省财政部门、省税务机关审核后，报省人民政府批准执行。”的规定，具体征收范围的调整应经省财政、省税局审核，省政府批准后执行。

C县税务局未能提供最新的“经省财政部门、省税务机关审核后，报省人民政府批准执行。”的关于土地使用税征收范围及土地等级税额标准的文件。

（三）第三轮交锋——镇人民政府所在地的镇区规划范围的界定

1、税务机关观点

《A省地方税务局关于房产税、土地使用税、印花税、投资方向调节税若干政策问题的通知》：“我省撤区并乡建镇和城市实行区管乡镇后，如何确定房产税和土地使用税征税范围。建制镇是指经县人民政府批准的镇人民政府所在地的镇区规划范围内。”

企业所在地属于镇区规划范围，且该文件属于省级层面文件，故企业应按文件规定缴纳房土两税。

2、企业观点

①“镇区规划范围内”的前置条件为“镇人民政府所在地”

建制镇的征税范围为“镇人民政府所在地”的镇区规划范围，而不是镇区所有规划范围。如果征税范围为“镇区所有规划范围”，那么不应该加“镇人民政府所在地”这一前置条件。

②镇政府所在地的镇区规划范围的界定

查阅B县人民政府发布的公示公告《关于B县14个乡镇国土空间规划（2021-2035年）征求意见稿的公示》,C镇“镇政府驻地规划范围”，未包括企业所在地的行政村。

③《A省地方税务局关于房产税、土地使用税、印花税、投资方向调节税若干政策问题的通知》的文件有效性

税务机关提供的政策文件来源于税务局内部政策软件库，且显示“条款有效”。

但是经查询A省人民政府官网，《A省地方税务局关于税收规范性文件清理结果的公告》“根据《国家税务总局关于开展省税务机关税收规范性文件清理工作有关问题的通知》（国税函〔2011〕60号），我局对本单位2010年12月31日前发布的税收规范性文件进行了全面清理。公布的114个现行有效文件中并没有上述文件。

根据《税务规范性文件制定管理办法》（国家税务总局令第53号）“第三十条 税务规范性文件应当以公告形式发布；未以公告形式发布的，不得作为税务机关执法依据。”“第三十一条　制定机关应当及时在本级政府公报、税务部门公报、本辖区范围内公开发行的报纸或者在政府网站、税务机关网站上刊登税务规范性文件。

不具备本条第一款所述发布条件的税务机关，应当通过公告栏或者宣传材料等形式，在办税服务厅等公共场所及时发布税务规范性文件。”

税务机关提供的政策文件在政府官网，12366政策库等官方渠道均无法查询到此文件，以税务机关“未对外公开的内部政策软件库”作为执法依据违背了总局的相关规定。

综上，企业认为企业所在地不属于“镇人民政府所在地的镇区规划范围内”，不应交房土两税。

三、结语

从国家政策层面，建制镇的房土两税征税范围应为镇人民政府所在地（镇政府办公场所所在的行政村），不应包含建制镇所辖的其他行政村。地方政策层面，各地方政府对征税范围进行具体划定，报经省税局审核，省政府批准执行。

各地对征税范围进行具体划定时，应尽可能详细具体（如明确东西南北界），避免模糊用词（如征税范围所有用地），减少税企争议，让依法治税更加精准落地。

作者：中汇（湖南）税务师事务所经理 徐准

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